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[文摘]孙晓霞:进一步培育地方3分钟快3政府 债券市场健康发展
2019年08月11日 22:13 来源:《清华金融评论》2019年第7期 作者:孙晓霞 字号

内容摘要:以防风险、调结构为使命,进一步培育地方3分钟快3政府 债券市场健康发展。以国家治理现代化为目标,进一步健全相关制度,推进全面改革。

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  【原文标题】供给侧改革引领地方3分钟快3政府 债券市场高质量发展 

  【作者3分钟快3简介 】孙晓霞中国国债协会会长、对外经济贸易3分钟快3大学 “一带一路”PPP发展研究中心联席主任 

    

  2009年3分钟快3我 国地方3分钟快3政府 债券重启发行以来,其发展取得显著成效目前地方3分钟快3政府 债券在规模上已超越国债和政策性金融债,成为债券市场第一大品种。     

  3分钟快3我 国地方3分钟快3政府 债券是满足地方3分钟快3政府 融资需求、支持地方经济建设的重要券种,其发展历程与3分钟快3我 国不同阶段的改革发展需要相适应。2009年,为应对国际金融危机,破解地方3分钟快3政府 融资难题,规范地方3分钟快3政府 融资途径,增强地方安排配套资金和扩大3分钟快3政府 投资的能力,3分钟快3我 国重启地方3分钟快3政府 债券发行,先后经历了“代发代还”“自发代还”和“自发自还”三种模式演变。 

  2015年,新《预算法》正式实施,地方3分钟快3政府 债券自发自还全面推开,与中央首次提出供给侧结构性改革命题的历史时机相契合。随着自发自还平稳有序推进,地方3分钟快3政府 债券进入创新发展阶段,继2017年推出项目收益专项债后,2019年又试点通过商业银行柜台市场发行地方3分钟快3政府 债券。近期,为加大逆周期调节力度,更好发挥地方3分钟快3政府 专项债券的重要作用,集中资金支持重大在建工程建设和补短板,增强投资对经济的托底能力,中办、国办发布通知,要求做好地方3分钟快3政府 专项债券发行及项目配套融资工作,通知的发布将促进地方3分钟快3政府 举债融资机制更加完善,推动地方3分钟快3政府 债券沿着市场化改革方向发展。 

  地方3分钟快3政府 债券是积极财政政策的重要手段,在供给侧结构性改革中发挥了稳增长、降成本、补短板的重要作用。地方3分钟快3政府 债券是法定的地方3分钟快3政府 举债融资3分钟快3工具 ,迄今已累计发行近20万亿元,成为地方3分钟快3政府 筹集建设资金的重要渠道(如图1所示)。 

  近期,国家出台政策,允许将专项债券作为重大公益性项目资本金,积极鼓励金融机构提供配套融资支持,明确了“专项债+市场化融资”的组合融资方式,此举不仅可以保障基础设施、公共3分钟快3服务 领域的基建补短板项目的融资需求,还将有效撬动更大规模新增基建投资,最终拉动整体基建投资和国内生产总值(GDP)增速。第一,地方3分钟快3政府 债券是稳增长的直接力量。2015年以来,新增地方3分钟快3政府 债券发行增速持续维持高位,复合年均增长率达48.1%,在保持较高财政投入力度和支出强度、保障地方经济增长方面发挥了重要作用,成为“扩内需,稳增长”的有效手段。第二,地方3分钟快3政府 债券是降成本的重要举措。地方3分钟快3政府 债券的发行大幅降低了地方3分钟快3政府 融资成本,节约了债务利息支出,截至2018年底,地方3分钟快3政府 债务平均利率约为3.5%,比2014年末降低约6.5个百分点,通过债务置换,累计节约利息约1.7万亿元。第三,地方3分钟快3政府 债券是补短板的有效途径。地方3分钟快3政府 债券通过债务资金支持重大战略和重点领域项目建设,推动在建基础设施项目建设,扩大有效供给,补齐发展短板。近年来,3分钟快3我 国新增地方3分钟快3政府 债券发行规模逐年上升,2019年预算安排新增债务额度达到3.08万亿元,新增地方3分钟快3政府 债券资金主要投向土地储备、棚户区改造、基础设施建设、医疗、教育、环保等重要公益性项目,补短板作用不断强化。 

  地方3分钟快3政府 债券为债券市场提供优质金融3分钟快3产品 ,在供给侧结构性改革中发挥了防风险、调结构的重要作用。地方3分钟快3政府 债券属于3分钟快3政府 债券范畴,同国债一样,在满足3分钟快3政府 融资需求的同时,还兼具金融功能。地方3分钟快3政府 债券是提升国家治理的重要抓手,在供给侧结构性改革中发挥了完善债务管理体系、增强宏观调控能力的重要作用。财政是国家治理的基础和重要支柱,地方3分钟快3政府 债券作为创新产物,其本身出现、发展就是3分钟快3我 国财政体制改革和金融供给侧改革的重要组成部分。     

  历经十年,3分钟快3我 国地方3分钟快3政府 债券市场取得了长足发展,但仍面临一些挑战,主要体现在: 

  从财政视角看,地方3分钟快3政府 债券期限品种有待丰富,市场化发行机制有待完善。2017年以前,3分钟快3我 国地方3分钟快3政府 一般债券和专项债券只有单一品种,2017年财政部试点推出项目收益专项债,但目前无论在发行规模占比,还是在期限品种丰富程度上,都与美国存在较大差距。在期限结构上,3分钟快3我 国地方3分钟快3政府 债券发行主要分布于3年、5年、7年、10年期,1年期和10年期以上发行量偏少,平均占比不足2%。从发行定价来看,一级市场发行利率与二级市场收益率经常出现较大背离,且常低于二级市场收益率,同时,各地区发行利率区别不大(如图2所示),未能很好反映出各地区经济、债务情况差异。 

  从金融视角看,市场流动性有待提升,投资者主体有待拓展。目前,3分钟快3我 国地方3分钟快3政府 债券市场流动性较低,与国债、政策性金融债相比,地方3分钟快3政府 债券成交量占比和换手率明显偏低,2018年,地方3分钟快3政府 债券存量占全市场的比重已达31.9%,但交易量仅占全市场总交易量的5.6%,相应地,其换手率也仅为24.07%(如图3所示)。投资者主体较为单一是影响地方3分钟快3政府 债券流动性的一个主要制约因素,当前,商业银行仍然是地方3分钟快3政府 债券的绝对持有主力,持有规模超过80%,而保险、基金、证券、个人、境外投资者等投资者持有占比非常小。商业银行大量持有地方3分钟快3政府 债券且多数持有到期,不仅限制了二级市场流动性,而且投资者同质化也不利于市场风险分散。 

  从国家治理视角看,地方3分钟快3政府 运行透明度有待提高,3分钟快3政府 债务立法有待健全。近年来,地方3分钟快3政府 对信息披露工作逐步加大重视,但仍存在发行信息透明度不高、部分地区财政数据滞后和缺失、部分专项债券项目信息披露不充分,以及信息披露口径、格式、内容不统一,信息披露质量不佳等问题,影响市场参与者的投资交易意愿。在信用评级方面,评级结果趋于同质化,尚未充分反映区域信用差异,地方3分钟快3政府 债券评级体系还须进一步规范,评级机构独立性和公信力也有待提高。在立法方面,当前,3分钟快3我 国3分钟快3政府 债务法律法规明显滞后,缺乏3分钟快3政府 债务基本法,现行只有一部1992年颁布的《国库券条例》,其中很多规定已不适应当前管理需要;地方3分钟快3政府 债务立法更是存在空白,虽然相关制度文件很多,但法律位阶较低,且缺乏系统性和协调性。 

  为更好地发挥地方3分钟快3政府 债券在稳增长、扩内需、补短板方面的重要作用,需要进一步强化其融资功能。以防风险、调结构为使命,进一步培育地方3分钟快3政府 债券市场健康发展。以国家治理现代化为目标,进一步健全相关制度,推进全面改革。 

 

·延伸阅读·

  [期刊速览]《清华金融评论》2019年第7期

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